中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，既有外部环境制约的因素，也有内部设计的原因。其中，便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度设计存在值得关注的公平性问题。现在，《暂行办法》的实施，基本弥补了三个缺陷，实现了制度建设上的三大进步，已成为深化制度改革的标志性事件。

　　⊙郑秉文

　　国务院日前转发并实施了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。这是中国现代社会保障制度史上一件具有标志性意义的大事，将对经济社会的稳定产生深远影响。综观《暂行办法》，它在目前的制度框架下，基本解决了流动人口的社保关系异地转移与接续问题，既有历史意义，也有现实意义。不过，这个《暂行办法》也带来了一些值得深入思考的东西。

　　一，我国人口流动发展趋势与社保转续难问题

　　1.人口流动与人口流动的增长

　　人口流动是实行市场经济的产物之一。由于国情不同，在国外学者那里，只有人口迁移和迁移人口这两个概念，没有人口流动和流动人口的概念。中国之所以使用人口流动这个概念，是为了区分现行户籍管理制度下人口异地移动时户口手续是否随之变动。人口迁移是指户口手续随之相应迁移。而人口流动则没有户口迁移手续的相应变动，即是指离开常住户籍所在地、跨越一定的行政辖区、因故前往他地滞留暂住并不时回返的人口群体。

　　对人口流动概念的这些界定已被很多学者所认同。所不同的只是，一些学者对人户分离的流动人口代之使用一些其他概念。例如，有学者称之为“非正式迁移”，也有学者称之为“准迁移人口”，还有媒体称之为“暂住人口”、“外来人口”等。也有学者将流动人口分为改变户籍的“永久性人口迁移”和没有改变户籍的暂时性迁移的“狭义人口流动”，还有学者认为人口的迁移和流动很难严格区分，故使用“流迁人口”。

　　简言之，人户分离在人口流动中本来已成为冲破户籍制度的一个“解决方案”，并为城市化发展作出了巨大贡献。但是，当户籍因素引入和延伸到社保制度设计时，它就在社保制度之内人为地建立起一个城乡分割的藩篱，把本应体现公平正义的社保制度分成不同等级，使本来在经济收入和社会地位等许多方面已经介于城市人口和农村人口之间的流动人口，被牢牢地锁定在歧视性的另类，使流动人口与市场经济的矛盾尖锐化，并对城市化进程和全国统一大市场的形成制造了障碍。

　　改革开放以来，我国流动人口的绝对数量逐年增长，1980年全国离开户口所在地外出打工的流动人口大约不到200万人，到2009年则发展到约2.3亿人。30年时间里增加了110多倍。目前流动人口已占总人口的18%。例如，在1982年“三普”时，常住地与常住户口登记地在同一县、市的人口数量为98.86%，到1990年“四普”时则下降到97.37%，常住地与常住户口登记地不一致的人(指常住户口在外县、市并已离开户口登记地一年以上的人和常住户口待定的人)由1.13%上升为2.61%。如此规模宏大的人口流动现象，在中外历史上均是罕见的，已成为当今世界一大奇观。